Artículos
Procesos de relocalización asociados a tomas de tierras. Efectos en las lógicas de expansión urbana
Agustín Alessio
Rocío Rodríguez Tarducci
Julieta Frediani
Resumen: El planteo en relación con la ciudad “com-fusa” ha sido utilizado para abordar las problemáticas de las ciudades latinoamericanas. Pueden señalarse tres actores de la producción urbana: el Estado, el privado y los sectores populares. Interesa profundizar en las estrategias de acceso al suelo de estos últimos, a lo que diversos autores han llamado producción social del hábitat. Se profundizará en las tomas de tierras y en cómo intervino el Estado, particularmente cuando propuso una relocalización. Se recabará información sobre cinco casos que presentan las características mencionadas, que tuvieron lugar en el Gran La Plata, entre los años 2010 y 2017. El objetivo del trabajo consiste en comprender las causas que llevaron al Estado a intervenir relocalizando y qué instrumentos de gestión fueron aplicados. Se realizará un análisis territorial a partir de la construcción de cartografías, tendiente a comprender los efectos que tuvieron estas intervenciones en la lógica de expansión urbana del sector. Se discutirá en torno a la consolidación de problemáticas del hábitat popular en la agenda pública a partir de los años 2000 y los diversos mecanismos e instrumentos de los que se valió el Estado para abordarlas.
Palabras clave: Expansión urbana, Ciudades dispersas, Producción social del hábitat, Tomas de tierras, Relocalizaciones.
Relocation processes associated with land recovery. Effects on the logics of urban expansion
Abstract: The approach in relation to the “com-fusa” city has been used to address the problems of Latin American cities. Three actors of urban production can be pointed out: the State; the private sector; and the popular sectors. It is interesting to delve into the land access strategies of the latter, which various authors have called the social production of habitat. This article will delve into the land seizures and how the State intervened, particularly when proposing a relocation. Information will be offered on five cases in Greater La Plata, between 2010 and 2017, which present the aforementioned features. The aim of this article is to understand the causes that led the State to intervene by means of a relocation and what management instruments were applied. A territorial analysis based on the construction of cartographies will be carried out, with an aim to understand the effects that these interventions had on the logic of urban expansion of the sector. The consolidation of popular habitat problems in the public agenda from the 2000s and the various mechanisms and instruments used by the State to address them will likewise be discussed.
Keywords: Urban expansion, Dispersed cities, Social production of habitat, Land seizures, Relocations.
Introducción
El desarrollo urbanístico ha estado atravesado durante las últimas décadas por debates en torno a las posibles lógicas de crecimiento de las ciudades. Las discusiones sobre los modelos de ciudad compacta y ciudad difusa han sido ampliamente recorridas; en ellas se destaca el aporte de Abramo (2012), quien plantea el concepto de ciudad com-fusa para las ciudades latinoamericanas. El autor se refiere a la convivencia de las lógicas expansivas y compactas, caracterizadas por su dispersión y discontinuidad.
En este sentido, diversos autores (Herzer, Pírez y Rodríguez, 1994; Rodríguez, Di Virgilio, Procupez, Vio, Ostuni, Mendoza y Morales, 2007; Abramo, 2012) han enfatizado el rol de tres sectores sociales en la producción urbana. En primer lugar, el sector privado, referido principalmente a los grupos con capacidad económica suficiente como para operar territorialmente a diversas escalas. En segundo lugar, el sector estatal, que a priori debe responder a las necesidades que le son planteadas desde los diversos sectores de la sociedad. Por último, los sectores populares,1 definidos por diversos autores (Oszlak, 1991; Merklen, 1997) como los grupos que ven dificultadas en diversas medidas sus condiciones de acceso a los componentes urbanos, movilizados en sus acciones primordialmente por la lógica de la necesidad.
En relación con lo anterior, el concepto de producción social del hábitat (PSH) ha sido utilizado para abordar el estudio de las estrategias que los sectores populares han llevado a cabo para resolver sus dificultades en el acceso al hábitat digno (Di Virgilio, 2021). Podría establecerse un diálogo con el concepto de “proceso de urbanización inversa” (Pírez, 2016), referido a los casos en los que la población ocupa un terreno antes de que este tenga las condiciones necesarias para la reproducción de la vida social aglomerada.
De esta manera, se plantea una lógica que no siempre es lineal ni continua, en la que la población toma las tierras, autoproduce sus viviendas y busca los caminos legales que sirvan para legitimar su condición de dominio, mientras desarrolla el resto de los aspectos de su vida en la porción de tierra ocupada.
A diferencia de otras definiciones que es posible encontrar en la bibliografía que aborda problemáticas del hábitat popular, como la de barrio popular,2 propuesta por el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), o la de villas y asentamientos,3 abordada por Cravino (2009), en este trabajo se referenciarán procesos de urbanización inversa. Particularmente, consideramos casos en los que se dio un conflicto por la tierra, que pusieron en duda la posibilidad de que la población que ocupaba pudiera permanecer en los terrenos donde llevaban adelante su proceso. Se referirá a este aspecto como “toma de tierras”.
En particular, se busca profundizar en la visión y en la intervención que ha tenido el Estado. En este sentido, Di Croce Garay y Doucet (2019) plantean una construcción tipológica en torno a las respuestas que el Estado ha dado a los procesos de tomas de tierras que tuvieron lugar en La Plata en el período 2004 a 2015.4 La autora destaca cinco tipos: omisión; desalojo forzado; mediación mediante transferencia de tierras a los ocupantes; casos indefinidos y casos relocalizados.
Resulta de interés profundizar en los factores que llevaron al sector estatal a proponer la relocalización. Los desplazamientos poblacionales asociados a este tipo de intervenciones están caracterizados por una inherente ruptura en las redes de intercambio y las redes minoristas de comercialización, lo que genera dificultades en las condiciones de subsistencia de las poblaciones (Bartolomé, 1985). Otro aspecto del proceso en el que interesa indagar son los instrumentos de gestión social, urbana y ambiental aplicados por el sector estatal; se destacan en la temática los aportes de Olejarczyk (2021). Finalmente, por medio del análisis cartográfico, se espera comprender los posibles efectos que este tipo de intervención puede tener en el contexto urbano en general.
El artículo se estructura en cinco partes; a partir de esta introducción, se abordará el planteo metodológico; luego se definirán y analizarán los casos de estudio y su relación con el contexto territorial; en cuarto lugar, se presentan las discusiones asociadas a algunas reflexiones; finalmente, se presentan las conclusiones.
Metodología
La metodología planteada pretende llevar adelante un proceso de identificación, clasificación y sistematización que permita reconocer tanto los conceptos como los casos de estudio en profundidad. Esto podría sintetizarse en las siguientes acciones: diseñar, preparar, indagar, analizar, re-diseñar e interpretar (Scribano, 2008).
Para el análisis de los casos particularizados, se recurre a bibliografía académica y a material periodístico del ámbito local5 (Di Croce Garay y Alessio, 2018), como también a fuentes accesibles desde la red. A esto se acoplan testimonios recabados con base en entrevistas en profundidad, realizadas a actores protagónicos de los procesos analizados.
La información recolectada se sistematiza en un cuadro, en el que se presentan datos relacionados con la locación inicial de la toma de tierras; la nueva localización propuesta por el Estado; la cantidad de familias que tomaron las tierras; la superficie tomada; la superficie otorgada para la relocalización; los principales actores del proceso; y las fuentes utilizadas, principalmente periódicos locales y portales periodísticos.
Una vez presentados los casos, se lleva adelante un análisis cartográfico en el que se muestran las lógicas de crecimiento urbano de la Región del Gran La Plata (RGLP), una propuesta de cordones de crecimiento referida al centro de la ciudad, un mapa con los casos de tomas de tierras denunciados en el período 2000 a 2020 y mapas con los casos en los que el Estado intervino proponiendo una relocalización.
Se espera, por medio de los Gráficos y Tablas de análisis de los casos y del trabajo cartográfico, arribar a una síntesis diagnóstica que permita comprender los factores que llevaron al Estado a intervenir en las tomas de tierra proponiendo un proceso de relocalización, los instrumentos de gestión utilizados y los efectos que ello tuvo en la población afectada y en el contexto urbano en general.
Definición y análisis de los casos de estudio
En el año 2020, según estimaciones del INDEC, la República Argentina contaba con una población de aproximadamente 45 millones de habitantes, lo que posicionaba al país entre los 35 más poblados del mundo. El 92 % de la población es urbana, lo que supera ampliamente el promedio mundial, que ronda un 54 %. También se ubica por encima de Europa, que cuenta con un 75 % de población urbana; de Estados Unidos, que cuenta con un 82,2 % de población urbana, e incluso de la región sudamericana, que en general posee un 83 % de población urbana (CEPAL, 2017).
La distribución urbana en la Argentina presenta un gran desequilibrio. En concreto, el 37 % de la población, 13 millones y medio de habitantes, viven en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).6 Sin embargo, en el último período intercensal (2001-2010) es posible observar una leve disminución en el crecimiento de la población urbana en el AMBA. Las ciudades intermedias han sido las que registraron mayores crecimientos según datos del censo del año 2010: la República Argentina contaba con 117 aglomeraciones urbanas que superaban los 30 mil habitantes.
El Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), implementado por la Jefatura de Gabinete de Ministros y distintas organizaciones sociales en 2018, expresa en su última actualización la existencia de 5.687 barrios populares a nivel nacional.7 En la provincia de Buenos Aires se registran 1933 barrios populares,8 de los cuales 1012 se encuentran en los municipios que conforman el AGBA.9
La Ciudad de La Plata10 es la segunda a nivel nacional en cuanto a cantidad de barrios populares. Sumando los partidos de Berisso y de Ensenada, se habla de la RGLP, uno de los sectores que presenta mayores dificultades a nivel nacional para abordar las problemáticas mencionadas, con un total de 226 barrios populares.
En las últimas décadas, las tomas de tierra han ganado protagonismo en los sectores populares como estrategia para el acceso a la vivienda. En el período 2000 a 2015, en el partido de La Plata, se registraron 196 intentos de tomas (Di Croce Garay y Alessio, 2018), que tuvieron diversos desenlaces. A dichos intentos se suman otros 124 intentos de tomas que se dieron entre 2016 y 2020,11121314 lo que da un total de 320 casos entre 2000 y 2020.
Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de notas del diario El Día de La Plata.
Con base en la revisión de diversas fuentes (Di Croce Garay y Doucet, 2019),151617se han registrado cinco casos en los que, ante un proceso de toma de tierras, diversos organismos del Estado propusieron un proceso de relocalización.
Los barrios populares que corresponden al partido de La Plata se encuentran a una distancia media de 5 km al casco histórico de la ciudad (Rodríguez Tarducci, 2018). Se tomará esta distancia como criterio para analizar las lógicas de ocupación relacionadas con los procesos de relocalización de poblaciones asociados a tomas de tierras. Para ello, se proponen dos radios que parten del borde urbano del casco histórico: el primero, a 5 km y el segundo a 10 km.
Intentos de tomas de tierras en la Región del Gran La Plata entre 2000 y 2020, y su distancia al casco urbano en relación con los radios de 5 km y 10 km.
Fuente: Elaboración propia (2022).
A continuación se presenta una serie de siglas que servirá para comprender los actores mencionados en el Cuadro 1: MI PBA (Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires); MLP (Municipalidad de La Plata); OBSLBS (Observatorio de la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires); CS UNLP (Consejo Social de la Universidad Nacional de La Plata); MDS PBA (Ministerio de Desarrollo Social de la PBA); MS PBA (Ministerio de Salud de la PBA); CTA (Central de trabajadores y trabajadoras de la Argentina); FPDSCN (Frente Popular Darío Santillán Corriente Nacional); CCC (Corriente Clasista y Combativa); MTE (Movimiento de Trabajadores Excluidos).
| Caso 1 | Caso 2 | Caso 3 | Caso 4 | Caso 5 | |
| Año | 2010 | 2010 | 2015 | 2016 | 2017 |
| Localización original (Localidad) | Gorina | Altos de San Lorenzo | Villa Elvira | Romero | Villa Elvira |
| Localización sugerida | Colonia Urquiza | Parque Sicardi | - | - | - |
| Localización definitiva (localidad) | Romero | Villa Elvira | Etcheverry | Romero | Romero |
| Superficie tomada (ha) | 0,7 | 4 | 3 | 7,5 | 1,5 |
| Superficie otorgada (ha) | 1,4 | 0,8 | 4 | 7 | 0,8 |
| Cantidad de familias | 52 | 70 | 140 | 200 | 48 |
| Actores estatales | MI PBA | Sectores ejecutivos MLP, Concejo deliberante de la MLP | Sectores ejecutivos MLP, Concejo deliberante de la MLP | OBSLBS; CS UNLP; MDS PBA; MS PBA | OBSLBS; CS UNLP; DP; Sectores ejecutivos del MLP |
| Actores de la sociedad civil | Vecinos de Colonia Urquiza (impiden relocalización), CTA | Vecinos de Sicardi (impiden relocalización), ONG Claudia Falcone | FPDSCN | CCC | MTE |
| Fuentes | Notas del diario El Día corresp. al año 2010; perycia.com/2018/08/; (Corte y Lazzaro, 2014) | Fuentes: Notas del diario El Día del 2010; resistenciaculturalbarrial.com; fmfutura.com; (Matteucci y Ventura, 2018) | Notas del diario El Día; infoblancosobrenegro.com, corresp. al año 2015 | Fuentes: Notas del diario El Día, diario Hoy, diario Contexto, corresp. a los años 2016 y 2017. | Notas del diario El Día, diario Hoy; infoblancosobrenegro.com corresp. a los años 2016 y 2017; (Alessio, 2022) |
En la siguiente imagen se muestra la ubicación de los casos de estudio. En color rojo aparece el sector donde tuvo lugar la toma de tierras; en verde, el sitio donde se relocalizaron las familias; y en amarillo, los sitios que fueron propuestos en primera instancia para la relocalización, pero que finalmente no fueron ocupados, por diversas razones. A lo mencionado se suman dos radios que parten del casco histórico de la ciudad de La Plata: el primero a 5 km y el segundo a 10 km. A partir de este análisis, se espera dimensionar los efectos que estas intervenciones territoriales por parte del Estado han tenido en las lógicas expansivas del área urbana de la región.
Fuente: Elaboración propia (2022).
Puede señalarse que cuatro de las cinco tomas de tierras analizadas tuvieron lugar a menos de 5 km del casco urbano. Con respecto a los terrenos propuestos por el Estado para las relocalizaciones, podemos encontrar que dos se encuentran a una distancia menor de 5 km del casco histórico; otros cuatro (incluidos los terrenos donde no fue posible consolidar el proceso) se encuentran a una distancia de entre 5 a 10 km del casco urbano; finalmente, en uno de los casos, el terreno propuesto para relocalizar a las familias se encontraba a una distancia mayor de 10 km del casco urbano.
Fuente: Elaboración propia (2022).
Con el fin de unificar en forma clara y sintética los diversos tipos de intervenciones estatales en los casos analizados, se propone la siguiente tabla. En ella se detallan: los casos; la superficie tomada; la superficie otorgada; los sectores estatales intervinientes, referidos como Provincia (P), Municipio (M), otros (O); la participación en el proceso de una red de apoyo compuesta por diversos actores de la sociedad civil (Red de apoyo); la solución propuesta, en términos de tierra (T), vivienda (V), servicios (S); la distancia entre la toma y el sector propuesto para la relocalización; la distancia entre el sector propuesto para la relocalización y el casco histórico de la ciudad.
| Caso | Sector estatal | Red de apoyo | Solución propuesta | Dist. e/ localizaciones km | Dist. al casco en km | ||||
| P | M | o | T | V | S | ||||
| C1 | Si | - | - | Si | si | si | si | 11,5 | 9,9 |
| C2 | - | si | - | si | si | - | - | 5,6 | 5 |
| C3 | - | si | - | si | si | - | - | 18,2 | 11.4 |
| C4 | si | - | si | si | si | - | - | 4,1 | 9.9 |
| C5 | si | si | si | si | si | - | - | 18,2 | 7.7 |
Discusión
Se ha detectado que, a partir del año 2006,18 los procesos de tomas de tierras fueron aumentando. Esto tuvo su reflejo en diversas esferas, principalmente en los medios de comunicación. Ejemplo de lo anterior podría ser el caso de la toma y desalojo en el Parque Indoamericano, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que tuvo lugar en diciembre del año 2010. Este proceso, de gran cobertura mediática, instaló fuertemente la problemática habitacional y los procesos de tomas de tierras en la escena pública.
Respecto de lo anterior, puede plantearse que los factores que llevaron al Estado a intervenir proponiendo un proceso de relocalización, en los casos 1 y 2, que tuvieron lugar en 2010, están vinculados con la dificultad que tuvo de optar por la omisión del problema, dada la centralidad del conflicto en la agenda pública.
En noviembre del año 2012 se aprobó en la provincia de Buenos Aires la ley 14.44919 de Acceso Justo al Hábitat, que busca comprender de manera integral la problemática del acceso al hábitat y en consecuencia, brindar herramientas de gestión para abordar esta problemática desde una visión que contemple el derecho al acceso a la vivienda. Es necesario mencionar que el origen de esta ley está asociado a la escalada del conflicto habitacional antes planteada.
La ley establece una serie de definiciones y herramientas que aportan a una nueva forma de intervenir en los procesos territoriales por parte del Estado. En particular interesa focalizar en el artículo 29, sobre procesos de relocalización, y en el artículo 36, que establece la figura de planes de integración sociourbana por medio de mesas de gestión. Estos artículos fueron fundamentales en los casos 3, 4 y 5, dado que fue la apelación a ellos por parte de las redes de apoyo que se conformaron en torno a las familias la que permitió establecer un espacio de negociación con el Estado, por el que se arribó a soluciones alternativas al desalojo o la omisión.
De esta manera, se comprende como clave la implementación a nivel macro de la ley 14.449, que enfatiza en la implementación de las mesas de gestión, espacios de negociación en los que, mediante el diálogo, pudieron establecerse soluciones por consenso.
Debe mencionarse que, en uno de los casos analizados, la población terminó por relegar las tierras que le fueron otorgadas, debido a la distancia a la que se ubicaban de su lugar original. Incluso, en los otros casos, pueden encontrarse relatos en los que se plantea que los procesos de mudanza resultaron extensos, y durante meses las familias vivían separadas. Los hombres se dedicaban a construir las viviendas en el nuevo barrio, y el resto de la familia aguardaba viviendo en la casa de algún familiar (Alessio, 2022).
De esta manera, se entiende que los casos en los que se relocalizaron las familias en grandes distancias, sumado a que la solución propuesta no contempló la posibilidad de acceder a un plan de construcción de viviendas ni tampoco a la provisión de servicios, resultaron perjudiciales para la población relocalizada.
Con respecto a los efectos que las intervenciones tuvieron en el contexto urbano de la región, Cortizo (2020) plantea que, dentro del área urbanizable del partido de La Plata, es posible encontrar 564 lotes vacantes, que representan una superficie de 4193,6 ha, lo que significa que el 18,3 % del área urbanizable se encuentra vacante. Sin embargo, la totalidad de los terrenos propuestos por el Estado para relocalizar se encuentran en el periurbano o en el área rural.
Esto pone de manifiesto las dificultades que tiene el Estado para gestionar las lógicas de expansión de la ciudad. Como se mencionó, el crecimiento en la región de estudio se ha dado en forma dispersa y discontinua. En este sentido, la incapacidad del Estado, sumada a la capacidad económica de los sectores inmobiliarios, da por resultado una ciudad que crece en forma insostenible, lo que profundiza problemáticas sociales, económicas y ambientales.
Conclusiones
En este trabajo se profundizó en las características de procesos de toma de tierras en los que el Estado intervino proponiendo un proceso de relocalización. Se identificó la ubicación de los terrenos donde se dieron originalmente las tomas y la de los terrenos propuestos para las relocalizaciones, distinguiendo distancias y soluciones en torno a la tierra, vivienda y provisión de servicios, y reconociéndose aspectos comunes entre los casos de estudio.
Se avanzó en la comprensión de las condiciones que llevaron al Estado a intervenir en las tomas proponiendo un proceso de relocalización. Se destacó la escalada de la problemática habitacional a nivel general, que se consolidó como una problemática central para diversos sectores sociales. Esto llevó al Estado a intervenir en estos procesos de manera activa, ya fuera desalojando, relocalizando o aplicando otros procedimientos. Se entiende que la implementación de la ley provincial 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, como una respuesta concreta a la problemática anterior, permitió llevar adelante abordajes desde visiones más complejas, reflejadas en el análisis de los casos 3, 4 y 5.
Se valoraron a nivel general las herramientas propuestas por la ley 14.449, y en particular sus artículos 29 y 36, en los que se aborda la temática de relocalizaciones y se plantea la importancia de construir mesas de gestión en procesos de integración sociourbana, espacios de diálogo que pueden aportar a la posibilidad de llegar a soluciones habitacionales más adecuadas a las necesidades de la población.
Se considera que la potencialidad de las herramientas mencionadas no se vio reflejada en los desenlaces de los procesos, dado que las poblaciones afectadas se vieron desplazadas a varios kilómetros de la cercanía de sus familias. A esto se suman las dificultades que encontraron para habitar su nuevo barrio, pues no se les facilitaron programas para la construcción de viviendas y acceso a servicios básicos.
En relación con la cuestión urbana también se vieron resultados negativos, dado que las tierras propuestas para los nuevos barrios se encontraban por fuera de las áreas urbanizables de la región. Se entiende que ello es reflejo de las dificultades que tiene el Estado en sus diferentes niveles para llevar adelante una gestión integral del territorio.
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Notas
Recepción: 29 Septiembre 2022
Aprobación: 16 Febrero 2023
Publicación: 02 Mayo 2023
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